Les communs et l’aide au développement

Chargée de recherche à l’AFD, rejoint l’Agence française de développement (AFD) en 2000 où elle est en charge pendant neuf ans de l’instruction et du suivi des programmes d’eau et d’assainissement financés par l’AFD dans de nombreux pays d’Afrique, Asie et Moyen-Orient. Elle devient responsable adjointe de la division ’eau et assainissement’ de l’AFD en 2010 et rejoint le département de la recherche en septembre 2014.
Ses recherches portent sur les relations entre la préservation et la production de communs d’une part et les dynamiques de développement d’autre part.
Elle est diplômée des Mines de Paris et obtient en 2000 un Master Sciences de l’environnement - spécialité pays en développement de l’INA-PG (AgroParisTech).

Récemment diplômée d’un Master de développement international et d’une double licence en sciences sociales et en biologie, travaille depuis 2018 en appui aux programmes de recherches menés par l’AFD sur les communs.
Elle s’intéresse particulièrement aux enjeux de préservation de l’océan et de santé environnementale en lien avec l’approche par les communs portée par l’AFD.

Les communs font l’objet d’une émulation sans précédent. Hier sujets de spécialistes les caractérisant comme des modèles de gouvernance réussis pour la gestion de ressources en général naturelles, ils s’étendent aujourd’hui à des domaines sans cesse élargis. Les sites qui leur sont dédiés, comme les publications qui leur sont consacrées, se sont multipliés en quelques années. Ils ont aussi gagné le monde politique et militant qui y voit des projets de société où la dynamique d’un collectif est au cœur de l’expression démocratique. Objet de la signature de l’Agence française de développement (« Pour un monde en commun »), banque de développement publique et solidaire de l’Etat, les communs viennent nourrir et questionner les interventions et pratiques de ce bailleur de fond. Quelles réalités désignent-ils dans le cadre de projets d’aide au développement ? Comment interpellent-ils ces activités ? Cet article a pour objectif de partager la compréhension et le positionnement d’un bailleur vis-à-vis de cette approche au riche potentiel intellectuel et opérationnel.

 La lutte contre la pauvreté et l’émergence de la notion de développement durable : un nouveau souffle pour l’aide au développement

L’action de la coopération internationale dans son ensemble, et des bailleurs de fonds en particulier, s’appuie sur des narrations qui visent à expliquer et ordonner la compréhension et l’expérience du monde tel qu’il évolue. A la fin des années 1980, elle se greffe à la thématique du développement durable, notion fédératrice qui permet de confronter des visions du monde et de concrétiser des positions dans des contextes et des configurations sociohistoriques divers (Rumpala, 2010).

Ce qui fait la force de ce projet est l’armature narrative qui le sous-tend : il nourrit une série de mises en question de l’expansion continue des activités humaines dans un monde fini, aux ressources épuisables et aux équilibres potentiellement fragiles. Pour la coopération internationale, il impose au récit antérieur, fondé sur le Progrès, le nouveau registre sémantique de la « soutenabilité » ou « durabilité ».

Dans son déroulement narratif, le récit proposé par le développement durable construit une image de l’état futur à atteindre. Dans ce cadre nouveau, l’aide publique au développement est mobilisée pour le financement de projets économiques respectueux de l’environnement naturel et des enjeux sociaux. Les défis qui lui sont posés sont qualifiés et quantifiés en 2000 par l’adoption des ’objectifs du Millénaire pour le développement’ (OMD) par les 191 États membres participants au ’Sommet du Millénaire’ des Nations Unies de 2000.

Ces OMD marquent un changement radical de philosophie de la communauté internationale en matière de développement : ils mettent explicitement le phénomène de pauvreté au premier plan, au détriment des approches macroéconomiques (ce que l’on nommera les politiques d’ajustement structurel) héritées du Consensus de Washington - https://fr.wikipedia.org/wiki/Conse.... A l’œuvre dès les années 1980, les principes de « bonne gouvernance » de ce consensus reposent notamment sur la dérèglementation des marchés, la privatisation des monopoles et entreprises de l’Etat, et la protection de la propriété privée, y-compris la propriété intellectuelle. Les OMD : Ils imposent une date butoir, l’horizon 2015, et définissent des cibles quantifiées faisant l’objet d’un consensus international. Cela conduit à une augmentation des volumes de l’aide mais aussi à repenser son efficacité.

Après des années de « fatigue de l’aide » face à l’échec des politiques d’ajustement structurel et à une politique d’aide au développement jugée peu efficace ou détournée de ses objectifs, le ralliement d’acteurs divers autour de la thématique du développement durable donne une nouvelle impulsion : l’aide au développement participe dès lors dans les pays où elle intervient à la construction d’un large projet de réorganisation sociale, voire d’un projet de société à part entière. Il ne signifie pas pour autant que le processus débouche sur un modèle particulier de développement, homogène et stabilisé. Le plan d’action reste fluctuant et les problématisations évolutives.

Rendre compte des interdépendances liées à la mondialisation : les Objectifs de développement durable et les biens publics mondiaux

Alors que les OMD prennent fin, les Objectifs de développement durable (ODD) s’imposent en 2015. Issus d’une mobilisation considérable et d’un processus de négociation internationale orchestré par l’ONU, ils ne sont pas uniquement une « suite logique » des OMD (Bonnel & Leyronas, 2017). Ils fixent des objectifs communs vers lesquels tous les pays de la planète s’engagent à progresser ensemble pour le bien-être de cette génération et de celles à venir : l’accord s’est donc construit au-delà d’un agenda d’aide au développement, et promeut une humanité future qui serait à la fois prospère, durable et égalitaire.

L’accomplissement politique est non négligeable. Peu de choses ont été oubliées. L’ordonnancement en seulement 17 ODD est un exercice de synthèse remarquable. Il s’accompagne en revanche d’un grand nombre de cibles (169), et d’indicateurs correspondants (230).

Les ODD véhiculent une triple universalité (de Milly, 2015). La première universalité est géographique : les ODD sont « globaux [c’est-à-dire mondiaux] par nature et applicables de façon universelle » (§18). La deuxième universalité est sectorielle. Les ODD entendent refléter la complexité du monde autour d’une présentation intégrée et systémique, qui dépasse les 17 ODD pris individuellement. La troisième universalité est celle des acteurs et des niveaux. Les ODD reposent sur des actions locales, nationales, régionales et mondiales, et sur l’engagement des gouvernements mais aussi des autres acteurs, économiques, privés à but non lucratif, associatifs, publics, et même des individus.

Au début des années 2000 par ailleurs, la notion de « biens publics mondiaux » (BPM) est introduite dans les débats internationaux. Saisis par la coopération internationale, sous l’égide de la Banque mondiale, les BPM ont fait partie des éléments majeurs du récit français autour de l’aide au développement entre 2006 et 2015 (Marniesse, 2005 ;Voituriez, Vaillé & Bakkour, 2017). Si leur définition a fait débat, l’ouvrage fondateur d’Inge Kaul, Isabelle Grunberg et Marc A. Stern, intitulé “Global Public Goods : International Cooperation in the 21st Century” (Kaul, Grunberg & Stern, 1999) les institue en étendant, dans la lignée de la théorie économique néoclassique, le concept de biens publics aux BPM. Aux critères classiques définissant les biens publics – non rivalité dans l’usage et non excluabilité dans l’accès (Samuelson, 1954) – s’ajoutent ceux de territorialité et de temporalité. Ainsi, les BPM bénéficient à toute la planète et concernent également les générations futures.

Dès la préface de l’ouvrage néanmoins, le secrétaire général des Nations-Unies, Kofi Annan, introduit un premier glissement lorsqu’il appelle à la production de BPM tels que la paix ou la préservation de l’environnement : les BPM ne sont plus caractérisés comme tels par essence, mais en finalité (Boudes & Darrot, 2016). Ils deviennent injonctions. La porte est ouverte à un nouveau récit de l’aide pour le développement à partir d’un double constat : la planète est confrontée à des maux globaux ou mondiaux (la guerre, les épidémies, les crises financières, le réchauffement climatique, la réduction de la biodiversité, etc.), et ces maux perdurent à cause de l’insuffisance de production de biens publics mondiaux. Il s’agit de biens et services non marchands, fournis soit à titre gratuit, soit à un prix très inférieur au coût de revient. Ils nécessitent donc un effort de la collectivité ou des États, qui doivent dépasser leur crainte du « passager clandestin » – certains États finançant des biens dont d’autres États pourraient bénéficier sans y contribuer.

Par le discours des BPM, la coopération internationale trouve ainsi pleinement sa place dans l’agenda mondial des ODD qui lie tous les pays en une communauté de destins (Leyronas & Legroux, 2019).

Un nouveau récit autour des communs : une nécessité aujourd’hui

Un cadre planétaire de discussion comme celui des processus onusiens, depuis le ’Sommet de la Terre’ en 1992, ayant abouti à l’élaboration des ODD, ainsi que les réflexions autour de la production de BPM, reste plus que jamais nécessaire. Les enjeux partagés au niveau mondial sont de plus en plus nombreux, et leur résolution s’impose comme une urgence commune.

Mais ces dispositifs internationaux, aussi indispensables soient-ils, ne pourront à eux seuls résoudre l’équation d’un développement conciliant équilibre environnemental et réduction des inégalités (Boidin, Hiez & Rousseau, 2008). Ils peuvent même parfois devenir une solution de facilité pour les nombreux acteurs aux échelles nationales mais aussi et surtout locales, parce qu’ils y reportent la responsabilité de décisions compliquées à définir, à prendre puis à mettre en œuvre.

Une partie de la solution est à trouver dans les communs (Leyronas & Legroux, 2019)où acteurs et citoyens se réapproprient les enjeux sur leur territoire et cherchent des solutions spécifiques (Bollier, 2014 ; Dardot & Laval, 2014). Dans la lignée des travaux d’Elinor Ostrom (Ostrom, 1990 ; Weinstein, 2013), les communs proposent des modalités de gestion de ressources (traditionnellement eau, pâturages, forêts, mais aussi des services ou des ressources immatérielles, numériques) par des communautés d’usagers et/ou d’intérêt (Coriat, 2015), offrant un espace de gouvernance entre et articulé avec les politiques publiques et les dynamiques de marché (Alix et al., 2018). Ils sont aussi, dans des travaux plus récents, et à un niveau plus normatif, des vecteurs pour favoriser des projets sociétaux qui appellent des dynamiques de mobilisation des usagers et des citoyens (Bollier, 2014).

 L’Agence française de développement : un opérateur public de la coopération pour un monde en commun(s)

L’Agence Française de Développement (AFD) est une institution financière publique qui met en œuvre la politique définie par le gouvernement français en termes d’aide publique au développement. Présente sur quatre continents à travers un réseau de 85 bureaux, l’AFD finance et accompagne des projets qui visent à améliorer les conditions de vie des populations, soutenir la croissance économique et protéger la planète. Les projets rassemblent un ensemble d’activités répondant à des objectifs définis (accès à des services, préservation des ressources naturelles, structuration du secteur privé, sécurité alimentaire, etc.). Ils s’adressent à des bénéficiaires par l’intermédiaire d’institutions, publiques ou privées, en charge de la mise en œuvre des activités. Ces dernières sont assorties de moyens (un budget, un financement, des délais) et sont organisées en composantes : des infrastructures et des mesures d’accompagnement (moyens humains, techniques et financiers) devant permettre de s’assurer de la bonne mise en œuvre du projet et de la durabilité des infrastructures financées. L’AFD accompagne aussi les politiques publiques via des dialogues sectoriels aux niveaux nationaux et sous-nationaux.

En 2015, pour répondre à l’urgence de réinventer collectivement un avenir durable, les États instaurent un nouveau cadre d’action décliné par les ODD. Conformément à cette ambition renouvelée, le Conseil d’administration de l’AFD adopte un plan d’orientation stratégique 2018-2022 (POS IV) autour d’une devise : « Pour un monde en commun ». Traduire cette devise pour un monde en commun(s) pose la question du positionnement de l’AFD vis-à-vis des communs, qui se décline à deux niveaux :

• L’AFD a-t-elle vocation à identifier les dynamiques existantes relevant de communs et à les mettre en visibilité, voire les accompagner sur les plans financiers et réglementaires, dans une logique de ne pas nuire ?
• L’AFD peut-elle créer avec ses partenaires les conditions de possibilité d’émergence de nouveaux communs ?

De manière plus transversale encore, les communs interpellent l’AFD sur ses modes de faire, en écho à la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de 2005.

Les communs illustrés par l’AFD : https://www.afd.fr/fr/conference-co...

 Mettre en visibilité et accompagner les communs

Les bailleurs de fond peuvent participer à identifier et mettre en visibilité des communs existants dans le but de ne pas leur nuire ou de les accompagner. Cela peut passer par un questionnement avec les acteurs, dès l’amont des projets, des dynamiques sous-jacentes aux ressources concernées, à la fois en termes de support de production, de valeurs sociales créées et d’identification des parties prenantes. Ce travail d’identification se doit de considérer la dimension polycentrique du fonctionnement des communs, et de les situer dans leur environnement écologique, politique, économique et territorial, avec une attention particulière à leurs relations avec les organisations coutumières et sociales et leurs relations, ou non, avec les politiques publiques sectorielles. Cette première approche permet également aux bailleurs d’apporter un appui aux communs existants dans la caractérisation et la prise de conscience de leur modèle dans un objectif de durabilité (Abecassis et al., 2019).

 Créer les conditions de possibilité d’émergence de communs ou la question des « communs administrés »

De fait, les agences de coopération accompagnent de longue date l’émergence et la structuration de nouveaux communs à travers leurs financements. Il peut s’agir de communs locaux structurés autour de ressources naturelles en vue de leur préservation, via, inter alia, des projets d’appui à la sécurisation des droits fonciers, de gestion de nappes souterraines en risque de surexploitation, de gestion intégrée des ressources en eau ou encore d’appuis au transfert de droits d’exploitation ou de conservation de massifs forestiers. Ce sont aussi des communs locaux structurés autour de la production et de la gestion d’infrastructures et de services, comme l’appui aux associations d’usagers pour l’exploitation et l’entretien de points d’eau, de systèmes décentralisés de production d’énergie ou d’infrastructures hydroagricoles. Les institutions de coopération appuient également l’émergence de communs nationaux structurés autour de la production de services (micro-crédit mutualiste et solidaire, systèmes de protection sociale plus équitables selon une approche mutualisée, ou non contributive) et des communs à des échelles supranationales en vue de leur diffusion et enrichissement (accès aux médicaments essentiels, logiciels libres, plateformes de santé).

Ces communs pourraient être qualifiés d’ « administrés » dans le sens où l’administration tend à déléguer sa responsabilité à celle de « communautés » nouvelles ou informelles qu’elle entend structurer. Il s’agit là d’accompagner la puissance publique à créer les conditions juridiques et financières de l’émergence de communs autour de schémas techniques dont elle a défini le périmètre, notamment via la co-construction des règles régissant des faisceaux de droits et d’obligations engageant l’administration et les usagers. La durabilité de ces communs administrés ouvre toutefois des interrogations quant à la capacité de l’Etat à maintenir ses engagements dans la durée, celle des communautés à « endogénéiser » l’initiative d’intervention, et quant aux modèles économiques de ces communs (Leyronas & Calas, 2019).Le bon déroulement de ces constructions est nécessaire pour que des communs administrés deviennent des « néo-communs »,reprenant les exigences typiques des communs traditionnels (collectif, ressource, règles propres de gestion) en les réinterprétant, pour faire place à des formes hybrides entre pouvoirs publics et marchandisation (Le Roy, 2016).

La production de nouveaux communs, quelle que soit leur échelle, se heurte toutefois aux pratiques d’institutions peu adaptées à des processus complexes, fluides, non linéaires et qui s’inscrivent nécessairement dans le temps long. Elle pose des questions de légitimité face à des démarches par nature endogènes. Elle réinterroge les pratiques des acteurs de l’aide fondées sur les institutions, leur statut, leur inscription dans le paysage institutionnel, en faveur de modes de faire privilégiant des approches fonctionnelles, centrées sur les usages. Elle introduit la difficulté des institutions à suivre et à évaluer les impacts de processus aux résultats diffus. Ces questionnements révèlent les tensions récurrentes créées par des préoccupations de résultat financier, de volume d’activité, d’engagements et de décaissement, dans le cadre de cycles annuels des opérations. Ces rivalités ne sont pas nouvelles et sont inhérentes à des cultures institutionnelles et techniciennes qui font aussi la solidité des institutions de développement (Leyronas & Legroux, 2019).

 Interpellations des pratiques d’intervention des institutions d’aide au développement

En plus d’impacter la nature des interventions d’un bailleur, les communs viennent interpeller un certain nombre de pratiques parfois inhérentes à ces institutions. Tout d’abord, et de manière transversale aux différents secteurs pouvant faire l’objet de dynamiques de communs, ils éclairent de manière nouvelle le principe de participation sous-jacent à l’efficacité de l’aide tel que mentionné dans la Déclaration de Paris. Alors que la participation tend à être conçue comme une fin en soi dans la littérature de l’aide, elle joue plutôt le rôle d’outil dans la plupart des projets financés par les bailleurs, au service de la qualité et des résultats des projets. Les communs nous invitent à faire de cette participation une véritable condition du processus de développement, afin de fonder les opérations sur les besoins fondamentaux des populations et sur leur propre capacité d’organisation. Cela implique de contribuer à l’autonomisation (« empowerment ») des populations et au renforcement des capacités des bénéficiaires, non pas uniquement comme des outils, mais comme les véritables objectifs du développement.

Les communs contribuent aussi à s’éloigner d’une vision à sens unique des relations nord-sud. Ils contribuent partout dans le monde, et en particulier dans les pays du sud, à nourrir un éventail d’illustrations d’innovations partagées. Cela confirme l’importance d’adopter une démarche d’identification et de mise en visibilité de communs existants, à l’image d’un dialogue d’apprentissage mutuel avec le sud.

  Conclusion

Les communs constituent une grille d’analyse et une démarche opérationnelle stimulantes pour les bailleurs de fonds d’aide au développement. Ils s’inscrivent dans une suite de récits autour des notions de développement durable et de biens publics mondiaux, faisant écho au cadre de l’Agenda 2030 des Nations Unies décliné à travers les Objectifs de développement durable. Aujourd’hui, les communs sont plus que jamais nécessaires à la mise en œuvre de l’atteinte de ces objectifs à toutes les échelles et avec l’ensemble des acteurs. Ils illustrent l’importance d’offrir des espaces de gouvernance entre et articulé avec les politiques publiques et les dynamiques de marché, où les citoyens se réapproprient les enjeux de leurs territoires et se mobilisent dans la gestion et l’enrichissement de ressources communes. Pour un bailleur de fond, s’emparer d’une approche par les communs pose alors deux questionnements : la mise en visibilité, voire l’accompagnement, de communs existants, et le soutien aux conditions d’émergence de nouveaux communs.

L’expérience de l’Agence française de développement illustre la diversité de secteurs dans lesquels des communs peuvent être rencontrés, allant de la gestion de ressources naturelles à la production et gestion d’infrastructures et de services, de l’échelle locale à l’échelle supranationale. Cette expérience nous interpelle au sujet des communs « administrés », qui sous-entendent un changement de positionnement significatif de l’État, s’investissant de manière nouvelle et partenariale afin de pérenniser ce que l’on peut qualifier de « néo-communs ». Elle questionne certaines pratiques d’intervention inhérentes aux bailleurs, notamment le principe de participation et la relation nord-sud. Loin d’être exempts de risques, les communs nous font alors faire un pas de côté. Dans un contexte de raréfaction des ressources, de défaillances des services publics, voire de crises et de vulnérabilités dans certaines régions du monde, leur mobilisation mérite certainement d’être poursuivie. Au-delà de présenter des résultats opérationnels immédiats face à ces enjeux, les communs posent des questions pertinentes pour mieux appréhender la complexité du monde qui nous entoure.